城镇化是经济结构的一种变化过程，其主要特征是人口和劳动力从乡村向城镇转移和集聚。但是很显然，人口转移和集聚并非城镇化唯一的特征，在一个自然的健康的城镇化过程中，必然会伴随有产业的集聚和市场分工的细化。从人类的经济社会历史特别是工业革命后的历史来看，城市之所以兴起并成为人们主要的生产生活之地，在于人口的集聚一方面导致需求的汇集，另一方面也使得分工和专业化更加细致，生产率得以极大地提高。
当代中国的城镇化之路，始于从农村到城市的经济转型。改革开放之初的农村经济改革极大地提高了农业效率，释放了大量的剩余劳动力。这些劳动力进入沿海的城市，为沿海地区发展提供了源源不断的劳动力红利。沿海地区则借助进入世界市场和全球分工体系的地理之便和廉价劳动力优势，快速吸引大量外资，而走上经济高速发展道路。随着发展进程中各种要素相对稀缺性的动态变迁，比如人口红利逐渐消失、资本要素逐渐丰裕，大城市日益变得拥挤，中国城镇化的重心正在从沿海转向腹地，从中心城市转向二三线中小城市和卫星城镇。在人口红利逐渐消失的今天，经济发展面临着长远的挑战，城镇化被视为新的增长引擎。
不过，城镇化的教训也日益出现。其中一个重要的教训就是，将城镇化简单地等同于城镇人口和地盘的扩张，结果城镇化变成了“房地产造城+产业空心化”。这样的城镇，新的地产迅速崛起了，但却无法聚集人气和投资。近年来关于“鬼城、空城”等报道不绝于耳，显示这一担忧并非空穴来风。
全世界无论哪个国家、地区，乃至城市，经济的活力都源于精细的分工和频繁的交易。没有产业支撑城市，不会有发达的分工与交易，就只会死气沉沉，这是全球城镇化的历程早已证实的结论。李克强总理在视察江苏时也曾明确指出：城镇化要有产业作支撑，实现产城结合；进城的农民能就业能创业，生活就会安稳，城镇化就能走得更扎实。
城镇化可以是一个自发的过程，也可以是政府推动的一个过程。政府的推动既可以加速城镇化进程，也可以前瞻性地应对城镇化进程中可能面临的经济社会问题，比如基础设施和公共服务的供给、产业的培育、社会冲突的治理等等。但政府的推手需要充分关注“产城结合”，将产业发展与城市发展有机融合在一起。只关心“造城”不关心“产业”的城镇化，最终将被证明是失败的伪城镇化。
有效促进产业发展与城市结合要求把营商环境建设作为推进城镇化的一个重要切入点和着力点。“产城结合”的城镇化要求城镇具有一种简单的双边平台功能，这里的“双边”一边是产业投资，另一边是产业人力资源。只有建设良好的营商环境，才能同时实现产业投资和产业人力资源的汇集，从而实现产城结合的城镇化。可以说，塑造良好的营商环境，远比造城重要。因为良好的营商环境，可以使城镇自然而然地“被造”出来。
汇集产业投资和产业人力资源这一目标，本身也为政府塑造良好的营商环境指示了方向。廉洁的政府、高效的行政、公正的司法、便捷的基础设施、充足的产业人才，将有助于汇集产业投资。而良好的环境、得力的保障、和谐的社区，则是吸引和留住产业人力资源特别是高端产业人才的重要因素。在此方面，佛山的产城融合发展，南海狮山新型产业社区等，是值得肯定和关注的探索和实践。
（作者系华南师范大学经济与管理学院教授、博导、副院长）
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